Frei nach Carl von Clausewitz sind Sanktionen fortgesetzte Staatspolitik unter Beimischung anderer Mittel. Sie gelten als Mittelweg zwischen Worten und einem militärischen Eingriff mit unabsehbaren Folgen. Doch wie „heilsam“ (lateinisch „sanctio“), also wirksam, sind diese Strafmaßnahmen? Sind sie nur reine Symbolpolitik? Und muß nicht, ähnlich wie beim Beginn eines Krieges, auch bei finanziellen und wirtschaftlichen Sanktionen zugleich immer eine Ausstiegsstrategie mitbedacht werden?
Historisch prägen Straf- und Vergeltungsmaßnahmen die völkerrechtlichen Beziehungen seit Jahrtausenden. Bereits 432 v. Chr. schlossen die Athener die benachbarten Megarer von ihren Märkten und Häfen aus. Im Mittelalter entzog die Hanse einzelnen Mitgliedern die gewährten Handelsprivilegien bis hin zum Boykott. Es gab die napoleonische Kontinentalsperre gegen England (1806 bis 1813) oder das im September 1940 verhängte Öl- und Stahlembargo der USA gegen Japan. Es wurde im Juli 1941 verschärft. Zudem wurden japanische Guthaben in den USA eingefroren. Da die Briten und Niederländisch-Indien (Indonesien) dem folgten, verlor das Kaiserreich 90 Prozent seiner Ölimporte. Am 7. Dezember 1941 erfolgte der Angriff auf den Flottenstützpunkt Pearl Harbor.
Je weniger Alternativen, desto schwerer die Kosten
Die Global Sanctions Database (GSDB) umfaßt für den Zeitraum von 1950 bis 2019 insgesamt 1.101 Sanktionsfälle – mit steigender Tendenz. Ein deutlicher Anstieg konnte ab 2016 beobachtet werden, als 75 Fälle vornehmlich auf die Wiederherstellung von Menschenrechten, die Bekämpfung des Terrorismus und politische Zielerreichungen gerichtet waren. Da aber Freihandel allen beteiligten Ländern Vorteile bietet, verursacht ein Embargo generell sowohl für das gegnerischen Land als auch für die sanktionierenden Staaten Wohlfahrtsverluste. Die Nachteile, gemessen als Einbußen des Bruttoinlandsprodukts (BIP), wiegen um so schwerer, je dringlicher das jeweilige Land auf diese verhinderten Importe bzw. Exporte angewiesen ist.
Anders ausgedrückt, je weniger Alternativen es gibt, desto schwerer wiegen die Kosten. Preissteigerungen für Importgüter und sinkende Preise für die Exporte sind die Folge. Das Austauschverhältnis (Terms of Trade) verschlechtert sich. Sollten aktuell die Öl- und Gasexporte eingestellt werden, würde Rußlands BIP dadurch um etwa vier Prozent zurückgehen. Deutschland müßte Flüssigerdgas (LNG) und Erdöl teuer aus Katar, Saudi-Arabien, Norwegen oder den USA beziehen – was zugleich auf die Gewinner dieser Boykottpolitik hinweist. Öl aus Venezuela oder Iran unterliegt schon länger Sanktionen.
Die deutsche Milchwirtschaft erlitt nach der Krim-Annexion 2014 durch Lieferausfälle und Preisverfall als Folge des russischen Lebensmittelembargos erhebliche Einbußen. Diese Handelsumlenkungen und Versorgungsengpässe verringern das Produktionsniveau und die Beschäftigung auf beiden Seiten, so daß die Konjunkturen rückläufig sind. Mittelfristig würde man versuchen, durch Autarkiebestrebungen (Importsubstitution) die fehlenden Importe selbst herzustellen. Dies kann aber wiederum oft nur zu höheren Kosten geschehen. Umgekehrt gehen dem ehemaligen Exportland die Spezialisierungs- und Massenproduktionsvorteile verloren. Rußland dürfte daher versuchen, in absehbarer Zukunft die notwendige Technologie zur Förderung von Öl und Gas in Eigenproduktion herzustellen.
Ausschluß aus dem globalen Zahlungsnetzwerk Swift
Auch ein kompletter Ausschluß aus dem globalen Zahlungsnetzwerk Swift ist nur kurzfristig ein scharfes und zudem zweischneidiges Schwert. Zwar verliert Rußland den Zugang zu einem Teil seiner Devisenreserven und zu etwa 11.000 Banken in mehr als 200 Ländern. Davon wären jedoch auch europäische Gläubiger – Banken wie Unternehmen – betroffen, die kaum noch an ihre russischen Geldforderungen kämen. Öl- und Gas-importe könnten nicht bezahlt werden. Deshalb gab es zunächst nur einen Swift-Ausschluß „light“.
Außerdem führte der Datenzugriff der USA auf Swift schon vor der Ukraine-Krise dazu, daß Rußland und China begonnen haben, eigene Alternativen aufzubauen – die Zahlungssysteme SPFS und CIP. Beide Netzwerke können ausgebaut werden. Gegenmaßnahmen des Westens sind zu erwarten, was zu einer Sanktionsspirale und ungeplanten Verschärfungen der politischen Lage führen kann. Sanktionen sind daher für keine der beteiligten Parteien kostenlos. Selbst die in beiden Weltkriegen neutrale Schweiz sah sich am Montag gezwungen, sich den EU-Sanktionen gegen Rußland anzuschließen. Dabei geht es nicht nur um „Oligarchengelder“: Etwa 80 Prozent des russischen Rohstoffhandels laufen bislang über den Finanzplatz Schweiz.
Doch bei einem kollektiven Embargo kann es zu Konflikten zwischen den Partnern kommen, wenn Kosten und Nutzen ungleich verteilt sind. Deutschland ist auf russisches Gas und Öl angewiesen, die USA könnten perspektivisch LNG und Fracking-Öl – zu weit höheren Preisen – liefern. Auch werden Sanktionen unterlaufen, je länger sie bestehen. Handelswege über neutrale oder blockfreie Staaten, Produktionsverlagerungen ins Ausland oder die Gründung von Scheinfirmen in befreundeten Staaten wären Möglichkeiten. Für Drittstaaten bestehen Anreize, die ausfallenden Lieferungen zu übernehmen. So haben Argentinien und Kanada 1980/81 das US-Getreideembargo gegen die Sowjetunion zu ihrem Vorteil genutzt.
Eine stumpfe außenpolitische Waffe
Doch machtvolle Staaten wie die USA neigen dazu, Sekundärsanktionen gegen Drittstaaten bzw. Unternehmen zu verhängen. Völkerrechtlich ist dies höchst umstritten. Schließlich ermöglichen autoritäre Herrschaftsstrukturen und eine zentralwirtschaftliche Ordnung es sanktionierten Regierungen, dem Druck seitens des eigenen Volkes zu trotzen. Die Repression von außen und entsprechende Propaganda kann eine Wagenburg-Mentalität erzeugen. Der Irak oder Kuba können hier als Beispiele gelten. Wenngleich eine Erfolgsmessung höchst problematisch ist, ergeben Untersuchungen auf der Basis von 381 GSDB-Sanktionen für den Zeitraum 1950 bis 2019 ein eher ernüchterndes Ergebnis. So werden 42 Prozent der Sanktionen als vollständig erfolgreich eingestuft. 16 Prozent hätten teilweise Erfolg gehabt.
Die Kosten für die sanktionierenden Staaten sind dabei nicht berücksichtigt. Außerdem könnte die starke Zunahme von Wirtschaftssanktionen seit 1950 als klarer Hinweis für den Mißerfolg dieser Politik – eine Sanktions-Illusion – genommen werden. Denn eine Drohung sollte bereits ausreichen, die angestrebten Ziele zu erreichen. Müssen dennoch Sanktionen verhängt werden, war die Drohung offenbar nicht glaubwürdig. Bei ausbleibendem Erfolg kommt ihre Aufhebung zudem einer Kapitulation gleich. Im Ergebnis ist das Embargo eine relativ stumpfe außenpolitische Waffe, deren Einsatz wohlbedacht sein sollte.
JF 10/22
