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Zerreißt es die Bundesrepublik?

Die Zahlen zur öffentlichen Verschuldung des Bundes, der Länder und der Kommunen sind sattsam bekannt – nicht nur den politisch interessierten Bürgern, sondern auch den verantwortlichen Politikern. Ihre Dimension und Tragweite können sich dagegen schon weniger Menschen verdeutlichen. So verwundert es nicht, daß in der Öffentlichkeit kaum Diskussionen um einen Schuldenabbau stattfinden. Allenfalls sind Bestrebungen vorhanden, den weiteren Anstieg des Schuldenbergs zu begrenzen. Warum aber fällt den Politikern eine konkrete Regelung zur Schuldenreduzierung, ja sogar zum Zwischenziel Schuldenstillstand, so schwer? Auch wenn die Beendigung der Neuverschuldung nicht ausreicht, um den Schuldenberg der öffentlichen Haushalte abzubauen, könnte sie doch eine wichtige Zäsur nach der jahrzehntelangen Schuldenanhäufung bedeuten. Dazu müßte allerdings der Ausgleich der öffentlichen Haushalte auf einem Neuverschuldungsverbot beruhen, denn alles, was nicht verboten ist, sehen die ausgabenfreudigen Politiker geradezu als Verpflichtung an. Ein Verbot bedarf einer gesetzlichen Grundlage, und der Artikel 115 des Grundgesetzes scheint dazu einen ersten, wenn auch eingeschränkt wirksamen Ansatzpunkt zu bieten: Nach Artikel 115 GG ist die Höhe der jährlich aufgenommenen Staatskredite auf die Summe der in diesem Jahr getätigten Ausgaben für Investitionen zu begrenzen. Ausnahmen sind nur erlaubt zur Abwehr einer „Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“. Die Neuverschuldung ist damit jedoch nur unbefriedigend eingeschränkt. Zum einen wird das, was als Grenzwert, also als Kann-Größe gedacht war, zunehmend als Soll-Größe verstanden, die unbedingt ausgeschöpft werden muß. Demzufolge hat die staatliche Haushaltspolitik, vor allem beim Bund, seit der Haushaltsgesetzesreform von 1967 und 1969 praktisch durchgehend zu einer Vergrößerung des Schuldenberges geführt. Zum anderen ist die Aus-nahmeregelung des Artikels 115 recht schwammig formuliert. Eine „Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ zu attestieren, ist nahezu eine Geschmacksfrage. Entsprechend ist den Regierungen auch nicht nachzuweisen, ob eine überzogene Neuverschuldung mit einer Gleichgewichtsstörung entschuldigt werden kann oder nicht. So sieht das auch das Bundesverfassungsgericht. Im letzten Jahr wurde die Klage der damaligen Oppositionsparteien CDU/CSU und FDP gegen den Bundeshaushalt 2004 mit einer Neuverschuldung von knapp 40 Milliarden Euro abgewiesen. Allerdings waren sich die Verfassungsrichter nicht vollständig einig, ob die Höhe der aufgenommenen Kredite gegen die Verfassung verstieß oder nicht. Die drei Richter Udo Di Fabio, Rudolf Mellinghoff und Herbert Landau rügten in einem Sondervotum ihre fünf Richterkollegen, weil sie die Vorschriften des Grundgesetzes nicht strenger ausgelegt haben. Die Mehrheit der Karlsruher Richter hielt an einer Entscheidung aus dem Jahr 1989 fest, in der eine ähnliche Klage der Unionsparteien gegen die Neuverschuldung des Bundeshaushalts von 1981 ebenfalls abgewiesen worden war. Der Zweite Senat betonte allerdings in seinem Urteil, an der „Revisionsbedürftigkeit der geltenden verfassungsrechtlichen Regelungen“ sei „kaum noch zu zweifeln“. Notwendig sei die Ent-wicklung von politischen Mechanismen, um dem Anreiz zur Verschiebung von Ausgleichslasten auf nachfolgende Legislaturperioden entgegenzuwirken. Den juristischen Vorgriff auf eine mögliche Änderung des Artikels 115 lehnte das Gericht jedoch mehrheitlich ab. Während die Mehrheit der Karlsruher Richter von einer nachvollziehbaren und vertretbaren Entscheidung des damaligen rot-grünen Haushaltsgesetzgebers spricht, begründen die widersprechenden Richter ihr Sondervotum mit dem verfassungsrichterlichen Auftrag. Der Grundgesetzartikel 115 aus dem Jahre 1969 sei keineswegs eine gesetzgeberische Fehlleistung. „Eine unkontrollierte Talfahrt öffentlicher Finanz- und Haushaltswirtschaft kann nicht so sehr durch rechtspolitische Forderungen nach besseren Bremsen verlangsamt werden, sondern zuallererst durch die Betätigung der vorhandenen Bremsen.“ Und wann solle man die Bremsen betätigen, wenn nicht jetzt, da die Konjunktur brumme und die staatlichen Einnahmen flössen? Der Bund, meint die Senatsminderheit, sei seiner Aufgabe, mit der bestehenden Verschuldensgrenze „verantwortlich und verfassungsgemäß umzugehen, nicht gerecht geworden“. Werde in einer solchen Lage das Bundesverfassungsgericht angerufen, so habe es die Verletzung der verfassungsrechtlichen Grenzen der Staatsverschuldung festzustellen. Ferner müsse es sicherstellen, daß die zentralen Vorschriften für einen soliden Staatshaushalt befolgt würden, „auch mit Maßgaben, Übergangsregelungen und Fristsetzungen“. Anstatt die chronische Mißachtung der Verfassung zu verurteilen, erteilte die Senatsmehrheit eine sogenannte „Segelanweisung“: Die Auswahl von Regeln aus der Schuldenfalle sei eine komplexe Aufgabe. Sie sei dem verfassungsändernden Gesetzgeber vorbehalten – und „aufgegeben“. Das Verfassungsgericht schiebt damit den Schwarzen Peter dem Gesetzgeber zu. Solche Segelanweisungen für den Gesetzgeber rufen reflexartig die Kritik an einer ausufernden Rolle der Karlsruher Richter hervor. Der aber verbittet sich – durchaus nicht unberechtigt – eine Bevormundung. Für die Gesetzgebung ist die Legislative zuständig und nicht die Judikative. Der Gesetzgeber ist autonom und nicht weisungsgebunden. Mit der Hilfe aus Karlsruhe gegen die steigende Staatsverschuldung ist daher so lange nicht zu rechnen, bis entscheidende Umsetzungen der Vorgaben der Verfassungsrichter erfolgen. Die Legislative jedoch will sich prinzipiell nichts vorschreiben lassen. Das heißt noch nicht, daß es überhaupt keine Hoffnung auf eine eindeutige Gesetzesänderung gibt. Zunächst ist festzuhalten, daß es dazu einer Verfassungsänderung und damit einer Zwei-drittelmehrheit im Bundestag und im Bundesrat bedarf. Eigentlich stehen die Chancen unter einer Großen Koalition dafür gut. Im Bundestag zeichnet sich angeblich eine breite Unterstützung für eine Verschärfung der Schuldenregeln in der Verfassung ab. Mit einer Grundgesetzänderung soll die Neuverschuldung künftig begrenzt werden. Noch vor der Bundestagswahl 2009 müsse eine neue Schuldenbremse im Grundgesetz verankert werden, verlangt Bundesfinanzminister Peer Steinbrück (SPD). „Sie sollte glaubwürdig in dem Sinne sein, daß ihre Einhaltung wirksam kontrolliert und sanktioniert werden kann.“ Wie dies geschehen soll, darüber bestehen allerdings unterschiedliche Meinungen zwischen den Parteien. Der CDU-Finanzexperte Michael Meister fordert, das strukturelle Haushaltsdefizit per Verfassungsvorschrift auf Null zu reduzieren. Ausnahmen dürfe es nicht mehr geben, außer vielleicht für Katastrophenfälle. Kein strukturelles Defizit bedeutet aber umgekehrt, daß die Zinsverpflichtungen aus dem Schuldenberg grundsätzlich über neue Kredite finanziert werden dürfen. Die grüne Haushaltsexpertin Anja Hajduk schlägt daher vor, solche Ausnahmen nur bei einer Zweidrittelmehrheit im Parlament zuzulassen. Erheblich vorsichtiger formuliert die SPD. Zwar fordert auch Bundesfinanzminister Steinbrück strengere Regeln. Diese müßten aber „ökonomisch plausibel“ sein und „ein Atmen der öffentlichen Haushalte mit der konjunkturellen Entwicklung ermöglichen“. Eine einheitliche Linie fehlt also schon im Ansatz, und es bleibt fraglich, ob eine verfassungsändernde Einigung bei diesen fundamentalen Differenzen jemals erreichbar ist. Verantwortliche Institution für eine Neuordnung der Finanzen und ihre Aufteilung zwischen Bund und Ländern ist die Föderalismuskommission II, die am 8. März 2007 konstituiert wurde. Der Bundestag ist in dieser Kommission durch 16 Abgeordnete aus allen Parteien vertreten, die Länder durch ihre Ministerpräsidenten und Ersten Bürgermeister. Schon in der ersten Arbeitssitzung der Föderalismuskommission II traten die fundamentalen Gegensätze zwischen Bund und Ländern – und unter den Ländern zwischen den reichen und den armen Bundesländern – offen zutage. Die armen Länder Bremen, Saarland, Schleswig-Holstein fordern besondere Hilfen, die den Abbau vorhandener Schulden und die Neuverschuldung tatsächlich senken, bevor sie sich überhaupt an Gesetzesvorlagen beteiligen. Die reichen Länder wollen sie dabei durchaus unterstützen – sofern der Bund die Kosten übernimmt. Die hochverschuldeten Bundesländer schlagen aber vor, die Altschulden der Länder in einem Fonds zusammenzufassen, der dann von den anderen Ländern finanziert wird. Alternativ solle der Bund dafür geradestehen und zum Ausgleich einen höheren Anteil an den Mehrwertsteuereinnahmen erhalten. Damit jedoch würde die Entschuldung der armen Länder indirekt durch die anderen Bundesländer finanziert, die auf Mehrwertsteueranteile zugunsten des Bundes verzichten sollen. Das fordert den vehementen Widerspruch der gering oder gar nicht verschuldeten „reichen“ Bundesländer heraus, die über einen ohnehin schon hohen Beitrag zum Länderfinanzausgleich klagen und sich eine solche Regelung allenfalls unter Kürzung des Finanzausgleichs vorstellen können. Das wiederum lehnt die Föderalismuskommission schon deswegen ab, weil dann eine Einigung vor der nächsten Bundestagswahl keinesfalls möglich wäre. Hinsichtlich der Überlegungen der Ministerpräsidenten, Altschulden in einen Fonds zusammenzufassen, versicherte Bundesfinanzminister Steinbrück vorsorglich, der Bund werde „keinen Pfennig“ in diesen Fonds einzahlen. Von seiten der Bundestagsopposition fordert die FDP ein generelles Verbot der Neuverschuldung. Dem widerspricht der SPD-Fraktionsvorsitzende Peter Struck, es werde kein absolutes Verbot in der Verfassung des Bundes (und der Länder) geben, neue Schulden aufzunehmen. Es gehe lediglich um eine „Schuldenbremse“. Neue Schulden müßten im Extremfall – etwa bei (Natur-)Katastrophen – möglich sein. Wahlkämpfe allerdings seien keine Katastrophen, soll Struck immerhin hinzugefügt haben. Weiterhin ist kontrovers, was unter „Altschulden“ zu verstehen ist. Die Pensionslasten der Länder – vor allem hervorgerufen durch Lehrer und Polizeibeamte – zählten zu den Altschulden, sagen die Länder. Die Vertreter des Bundes halten dagegen, die Pensionslasten gehörten nicht zu den Fragen, mit denen sich die Föderalismuskommission zu befassen habe. Den einzelnen Bundesländern und Stadtstaaten verbleibt letztendlich immer das Drohpotential, die mit Mehrheit verabschiedeten „Schuldenbremsen“ nicht in ihre Verfassung zu übernehmen. Der Bund droht dagegen, er könne und werde bei verfassungsrechtlichen Regelungen zum Schuldenabbau vorangehen – notfalls auch ohne die Länder. Grundsätzlich sind die Erfolgsaussichten der Föderalismuskommission skeptisch zu beurteilen. Insbesondere wird ein wichtiger Aspekt ausgeklammert, den die bestehende Gesetzgebung bislang vollends übersehen hat: Wer springt bei Zahlungsunfähigkeit eines Landes ein? Auf kommunaler Ebene ist dies geregelt, dort übernimmt das Land die Finanzverwaltung der Gemeinde. Für den Länderfall existiert keine Regel. Statt auch darüber zu reden, wird voraussichtlich – um die Kommission nicht als gescheitert zu erklären – bestenfalls ein kompliziertes Regelsystem beschlossen, das zwar streng aussieht, aber sich letztlich in den Ausnahmen verstrickt. Zwangsläufig werden zudem mit einer Kompromißlösung alle Länder über einen Leisten geschlagen. Für finanzstarke Länder werden die Regeln jedoch unnötig eng, für finanzschwache zu lückenhaft sein. Der Berliner Finanzwissenschaftler Charles Blankart schlägt deshalb ein prinzipielles Wahlrecht für die Länder vor: „Die einen unterwerfen sich strikten Regeln des Bundes und werden dafür notfalls gerettet, die anderen bleiben selbstverantwortlich und legen ihre Regeln selbst fest. Dann ist klar, wer zuletzt bezahlt.“ Das aber könnte den Einstieg in die Auflösung der Bundesrepublik bedeuten. Der nordrhein-westfälische Ministerpräsident Jürgen Rüttgers (CDU) liebäugelt offenbar bereits mit einem Austritt aus dem Bund. NRW ist gewillt, dem Benelux-Vertrag von Belgien, Niederlande und Luxemburg beizutreten. Auf die Bundesregierung muß dann nicht mehr Rücksicht genommen werden. Das dürfte den großen Geberländern im Bundesfinanzausgleich, Baden-Württemberg, Bayern und Hessen, einen weiteren Grund liefern, ihren eigenen Südstaatenbund zu bilden. Zerplatzt aufgrund der Schuldenberge tatsächlich die Bundesrepublik Deutschland? Die Wahrscheinlichkeit nimmt zu. Denn insgesamt ist kaum zu erwarten, daß die Föderalismuskommission einen tragfähigen, allumfassenden Beschluß faßt, der – selbst auf die lange Bank geschoben – die Option zu einem Abbau der Schuldenberge eröffnet. Faule Kompromisse sind ebenso vorprogrammiert wie der weitere Anstieg der Staatsverschuldung. Prof. Dr. Bernd-Thomas Ramb lehrte Wirtschaftswissenschaften unter anderem an der Universität/Gesamthochschule Siegen und arbeitet als selbständiger wirtschaftswissenschaftlicher Berater. Auf dem Forum der JUNGEN FREIHEIT schrieb er zuletzt „Mit Marktwirtschaft und Christentum“ (JF 20/06). Foto: Kassensturz: Was bei der Neuverschuldung als Grenzwert, also als Kann-Größe gedacht war, wird zunehmend als Soll-Größe verstanden, die unbedingt ausgeschöpft werden muß.

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